全球毒品形势仍较为严峻。依据联合国毒品和犯罪问题办公室6月25日发布的《2020年世界毒品报告》，全球目前仍有3500多万人吸毒成瘾。新冠疫情加剧了毒品治理危机，全球禁毒工作开展情况不容乐观。
本文将梳理《2020年世界毒品报告》》[1]呈现的2008年-2018年间毒品市场样态、变化趋势、治理困境以及有效的应对措施，以期提升毒品治理效能、深入开展针对性禁毒工作。
一、20年间毒品市场变化样态
在2008-2018年期间，全球吸毒人口数量不断增多，毒品种类日趋复杂，新型毒品频出，弱势群体陷入恶性循环概率提升，全球毒品问题继续呈现恶化态势。
（一）吸毒人数稳固上升
世界各地吸毒人口数量一直处于上升趋势。2009年吸毒者约有 2.1亿人，占全球 15-64岁人口的4.8%，而 2018年吸毒者约有 2.69亿人，占15-64岁人口的5.3%。
吸毒人口数量的增长与财富的增加相关联。在世界范围内，发达国家的吸毒情况比发展中国家更为普遍。尤其是可卡因类毒品，其与世界上较富裕的地区联系较为牢固。同样，在各国内部，社会富裕阶层的吸毒率较高，城市地区的吸毒情况都多于农村地区。城市化可能是毒品市场未来动态的一个关键因素，特别是在城市化趋势更为突出的发展中国家。但是，在过去二十年期间，发展中国家吸毒情况的增长速度远远快于发达国家。这在一定程度上也受到人口增长差异影响：发达国家为 7%，发展中国家为 28%。在 2000年-2018年期间，发展中国家年轻人口增长了16%，而发达国家这一年龄段的人口减少了 10%。
（二）毒品种类日趋复杂
非国际管制物质出现情况稳定，但有潜在危害的类阿片新型精神活性物质日益增多。虽然新型精神活性物质的总体数量已经稳定，但市场比例发生变化。在 2014年确定的新型精神活性物质种类总数中，类阿片新型精神活性物质仅占 2%，但到2018年，这一数字已上升至 9%。类阿片新型精神活性物质中有许多是芬太尼的类似物，其危害已得到实践证明，北美出现过量服用导致死亡的事件，其他区域也发生类似事件。
除大麻、可卡因和海洛因等植物类物质之外，数百种合成毒品已被发现，而其中许多毒品并不在国际管制范围之内。药品的非医疗使用现象亦较为突出。会员国国内市场每年约有 500 种新型活性物质，其中大多是兴奋剂，其次是合成的大麻素受体激动剂和少量的类阿片。
（三）弱势群体危机加剧
在2000年-2018年间，发展中国家青少年和年轻成年人在吸毒者中所占比例最大。青少年吸毒问题亟待关注，青少年防毒禁毒教育迫在眉睫。
此外，来自少数几个国家的数据表明，有害的吸毒模式与病症同低收入之间存在密切关联，社会经济地位较低的人更易患吸毒病症。2018 年约有 3,560 万人患有吸毒病症。贫困、有限的教育和社会边缘化可能会增加吸毒病症风险，并加剧其后果。而吸毒病症反过来又加深了社会经济劣势，进一步增加失业、贫困和无家可归的风险，从而助长劣势的恶性循环。妇女、少数民族和移民、性取向多样化群体、因武装冲突或灾难而流离失所的人以及农村环境中的人也可能受到吸毒病症的更大影响或在获得治疗服务方面遇到更大问题。
二、毒品市场变化趋势
毒品市场瞬息万变。在中亚和俄罗斯联邦，合成药物已取代阿片剂，甲基苯丙胺在阿富汗和伊拉克市场急速增长。新冠疫情对毒品市场的影响亦不容忽视。从长远来看，由新冠疫情带来的经济衰退和相关的封闭措施将导致不断上升的失业率和不断减少的从业机会，贫困和弱势人群将更有可能以有害的方式吸毒，患上吸毒病症，并转向与毒品有关的非法活动。
就政策、吸毒物质、供应链三方面而言，毒品市场变化趋势如下：
（一）政策
政策变化对毒品市场可能有较大影响。大麻合法化的法域大多有大麻使用增多的趋势。加拿大、乌拉圭和美国的 11 个法域允许制造大麻产品供非医疗使用。在其中多数法域，大麻使用自合法化以来有所增多，尽管在其他未将非医疗使用大麻合法化的法域也观察到了同样的趋势。在美国最早通过立法的两个州科罗拉多州和华盛顿州，成年人非医疗使用大麻的情况增加，特别是过去一个月以及每天或几乎每天使用的情况增多，自2012年起便已超过了全国平均水平。
（二）吸毒物质
1.大麻成为吸毒者最常用的物质
据统计，2018 年使用大麻的有 1.92亿人，使之成为全球使用最多的毒品。但类阿片的危害则是最大，在 2017年与吸毒病症有关的约167,000 例死亡中，有66%的死亡是由这类物质造成的，在被认为是因吸毒导致的残疾或过早死亡而损失的2,100 万年寿命中，有50%是这类物质造成的。可是，阿片类药物的相关危害却因使用者较少而受到忽视。
2.合成类阿片的非医疗使用加剧了公共卫生危机
在西非、中部非洲和北非，加剧类阿片危机的是曲马多；在北美则是芬太尼。这两个区域在经济、人口统计数据或一般吸毒模式方面几乎没有共同点，但都在奋力抗击由容易获得且生产成本低的物质助长的类阿片危机。芬太尼导致过量死亡的部分原因是非法药物市场上的芬太尼药效不可预测。
在西非、中部非洲和北非，非医疗用途曲马多的市场已有大幅增长。在该区域，接受治疗的曲马多使用病症患者越来越多。2017年，全球截获的曲马多数量显著增加，达到 125吨以上的峰值。促成这两地危机的是该类药物制造简单和生产成本低，对曲马多和许多芬太尼类似物或其前体缺乏国际监管；加剧这两地危机的是这些物质在药品市场和非法市场上都有供应，因而更难以发现和防止其滥用。
3.兴奋剂的使用不断增多
兴奋剂领域以可卡因和甲基苯丙胺为主，这两种物质在其主要市场的使用量都在上升。
2018 年使用可卡因的约有 1,900 万人，可卡因在北美和西欧颇为流行。同年使用苯丙胺的约有2,700 万人，其中甲基苯丙胺是东南亚和北美使用最多的苯丙胺类兴奋剂。根据所掌握的多数指标，20年来这两个区域甲基苯丙胺的使用一直在扩大。
（三）毒品供应链
就供应的毒品种类而言，植物类毒品供应量仍处于较高水平，但有所下降；苯丙胺类兴奋剂市场显示出持续扩张的迹象，一些指标表明，这类物质特别是甲基苯丙胺的全球市场正在扩大。
毒品贩运者不断改变路线和生产工艺，毒品贩卖屡禁不止。为抗击新冠肺炎而实行的限制措施可能已经影响到上述所有贩运路线，但暗网上的贩运活动可能会增加。2017年暗网上的毒品供应大规模中断，暗网上的毒品交易随之暂时减少，但 2020 年通过暗网购买毒品的人数却有所增加。
三、现有毒品问题应对措施存在的问题
当前针对毒品问题的应对措施仍存在不足，毒品治理措施有待根本变革与全面深化。
（一）毒品犯罪死刑数量未减少
虽然废除死刑已成为国际趋势，但仍有35个国家保留毒品犯罪的死刑。
有关毒品犯罪的死刑执行数据严重不足，但根据已有信息，2020年全球有30起因毒品犯罪而被处决的案例，低于2019年的116起。所有的处决都发生在三个国家（中国、伊朗和沙特阿拉伯）。2020年全球至少有213人因毒品犯罪被判处死刑，高于2019年的183人。目前全世界至少有3000人因毒品犯罪被关在死囚牢房。越南占据2020年确认的毒品犯罪死刑判决数量三分之一以上。截至2020年10月，印度尼西亚有355名死囚，其中214人因毒品犯罪被定罪（比2019年增加29%）。新加坡自2013年起首次没有对毒品犯罪执行死刑。[2]
对毒品犯罪罪犯判处死刑，违反国际条约与人权保护精神。《公民权利和政治权利国际公约》第6条规定了个人享有固有的生命权，在未废除死刑的国家，判处死刑只能是作为对最严重的罪行的惩罚。人权委员会的《第36号一般性意见》（2018）第35条进一步规定了“最严重的罪行”必须严格限制于极其严重的犯罪，不直接和故意导致死亡的罪行，如毒品犯罪，尽管性质严重，但在第6条的框架内，永远不能作为判处死刑的依据。
（二）戒毒治疗覆盖率较低
关于戒毒治疗覆盖面的最初数据显示，许多国家提供的治疗服务较少，戒毒治疗覆盖率仍然较低。2015-2018 年期间，吸毒病症患者中接受吸毒病症治疗的人数从不到 1%到 86%不等。来自世界所有区域的 30 个国家的早期数据表明，各国吸毒病症治疗干预措施的提供情况差别较大，覆盖率因毒品类型和国家的不同而有很大差异。
（三）禁毒预算和支出长期下降
在各国政府承诺的所有发展援助中，与禁毒有关的承诺从 2000 年的3%降至 2017 年的 0.02%。用于禁毒的资金数额也有所下降——在发展支出总额中的比例从2003年的1.9%降至2017年的0.04%。
但由于没有更详细的信息，很难判断所报告的大规模下降在多大程度上真实反映了为禁毒提供的资金的实际下降情况。支出和预算的下降也可能是会计做法导致的变化。
（四）禁毒国际合作削弱
2010年至2018年期间，执法机关参与联合禁毒行动的情况似乎略有减少，从2010、2011年的68个国家降至2017、2018年的57个国家。2008年金融危机可能也对预算造成了一定影响，迫使一些会员国削减了承诺。
除了资金问题之外，会员国还报告了国际合作方面的其他挑战——包括一些技术性的问题，例如缺乏促成业务合作的协议，还有更实际的问题，例如无法确定适当的对口单位以及语言问题。
四、毒品治理应对措施改革方向
基于当前毒品治理应对措施存在的问题，特提出以下改革方向：
（一）禁毒政策与国家发展、人权结合
毒品吸食存在恶性循环困境，为打破毒品循环、解决边缘化和社会经济前景不佳等问题，各国需要制定方案，将与毒品有关的干预措施——有效的、以科学为基础的吸毒预防和戒毒治疗，以及防止个人和社区参与毒品贩运和生产的政策和方案——与发展努力联系起来，以改善公共卫生，提升经济发展和公共安全，减少社会经济不平等。
处理吸毒及其后果的干预措施需要尊重每个人的基本权利, 具有包容性。消除吸毒者的污名化影响，确保妇女、少数民族和移民、性取向多样化的群体、因武装冲突或自然灾害而流离失所的人以及农村环境中的人享有平等的保障。
（二）戒毒治疗与加大财政投入结合
以科学证据为基础的吸毒病症治疗不仅有助于减少与毒品有关的伤害，而且还能改善吸毒病症患者的健康、福祉和康复，同时减少涉毒犯罪，提高公共安全，增加积极的社区成果。
只有通过政治意愿和财政投资才能缩小治疗上的缺口。在新冠肺炎疫情造成的全球经济危机迫在眉睫之际，比以往任何时候都更重要的是，将稀缺的公共资源用于有效的对策，避免采取没有科学依据或证据表明基本上无效的干预措施。要填补在提供循证戒毒服务方面的巨大缺口，就需要在公共卫生保健系统内提供这项服务，并特别考虑某些人群的具体需要，如患有合并疾病的人群、儿童和青少年、妇女，包括孕妇，以及具有不同性取向和性别认同的人。被刑事司法系统查办的女性毒品犯罪人也需特殊考虑，因为刑事司法系统主要是为处理男性罪犯而设计的，往往没有足够的装备与设施应对女性的特殊背景（例如养护责任、暴力史或具体的精神保健需求），导致女性往往处于脆弱的境地。
（三）毒品管制与加强国际合作结合
毒品问题并不局限于一个国家，而是以一种相互交织的方式影响着大多数国家。国家一级对毒品问题的反应是必要的，但仅凭国家一级的反应是不够的。打击贩毒活动仍然是一项国际责任。解决毒品问题跨国性质的关键办法之一是国际合作，这也是国际毒品公约与随后的国际承诺的核心战略。
但确保为医疗用途供应和获取受管制物质是国际药物公约和随后的国际承诺中的一个被忽视的目标。要消除立法、行政、财政和文化上阻碍获得止痛药的障碍，还有很多工作要做。各国为应对这一挑战可以采取的步骤包括：修改立法和政策、对卫生保健专业人员进行培训和能力建设、允许范围更广、更多的卫生保健提供者开具受管制物质处方和配药，以及改进国家供应管理系统。
此外，非医疗使用大麻政策产生的影响尚不可知，仍需对公共卫生、安全和刑事司法等方面的指标进行长期监测，密切监测大麻市场。事实上，只有本着合作精神和集体承诺，才能在减少人类不必要的痛苦和提高不同国家、文化和整个世界的生活质量方面取得真正的进步。
脚注：
【1】https://wdr.unodc.org/wdr2020/index2020.html
【2】Death Penalty For Drug Offences: Global Overview 2020，https://www.hri.global/death-penalty-2020
作者简介：周彦能 中国政法大学法学院硕士研究生
