摘 要
毒品的概念内涵兼具自然属性和法律属性，自然属性所表达的成瘾性是规范上违法性的基础，同时也是违法性大小的重要判断标准。不同种类的毒品在自然属性上差异明显，对国民身心的戕害和社会秩序的危殆程度也迥然不同。有鉴于此，域外国家或地区大多依据毒品的成瘾性、滥用可能性以及社会危害性等诸多要素，建构了相应的毒品分级管制制度，并以毒品级别划分涉毒行为的违法性质和法律责任。我国的禁毒立法并未对毒品种类进行分级，而是以分类列举的方式确定管制的类型。这一立法策略建立在毒品的自然属性基础上，未能从规范上明确界分毒品种类之间的差异，缺乏制度应有的指引和评价功能，引发了毒品在“种类—数量—评价”规则上难以穷尽等诸多问题。建立与我国法律制度框架可以容纳的毒品分级管制制度，是完善禁毒立法的可行路径和迫切需求。关键词 毒品管制；分级要素；成瘾性；社会危害性；法律评价
引言
毒品具有自然与法律双重属性。作为科学用语，毒品的称谓用于区分其他药物，是指具有成瘾性等理化性质的物质，而作为规范用语，毒品则是在法律上国家予以管制的对象。这就意味着，“毒品”一词不仅是定义某种药物的概念，也是对应法律管制的范畴。国家对毒品施以的管制措施，实质上就是以成瘾性等自然属性为基础，对符合这一属性的物质赋予法律上的受管制地位，同时关联与之相应的法律评价的过程。因此，毒品管制以毒品的自然属性为基础，凡不具有这些客观属性的物质，都应当被法律管制排除在外；同时，毒品管制以法律属性为归宿，凡符合规范定义的物质即意味着法律意义上的毒品，以此衍生出相应的法律评价。由于毒品种类极为多样，成瘾性等自然属性存在强弱之分，造成的身体机能和社会秩序危害的表现与程度也不尽相同，法律评价理应依据毒品自然属性的差异而有所区别。不仅如此，某一法域内的毒情形势、社会观念以及历史积淀，都会影响到法律对毒品的判断，将不同种类的毒品对应不同的法律评价，以适应禁毒工作的对策性需求。换言之，即便同属于受到法律管制的毒品，也会基于自然属性的差异和社会容纳度的不同而在法律评价上存在差异。如何将毒品的自然属性与法律属性进行关联并使之协调，是毒品管制制度的重要内容。在世界范围内，依据毒品类型而划分的级别和依据毒品个体种类作为管制对象，形成了差别极大的立法例。在这一情形下，甄别立法和制度的优劣，确定更为合理的毒品管制制度，是禁毒工作所面临的重要问题。
一、毒品管制制度的基本架构
立法将一部分物质作为毒品加以管制，依据的是受管制物质本身的自然属性作为立法基础，并通过法律的形式确立其规范属性，从而确保毒品在既定的规则之下受到管控并在合法场合发挥作用。也就是说，毒品首先具备着某些客观的性状，这些性状虽有表现上的不同，但都被归纳为“若不立法管制就可能引发弊害”的特征，这是立法对毒品予以管制的前提。几乎所有的禁毒立法，都以毒品的自然属性作为基础，并以此解释毒品管制立法的正当性。例如我国《禁毒法》第2条规定，“本法所称毒品，是指鸦片、海洛因、甲基苯丙胺（冰毒）、吗啡、大麻、可卡因，以及国家规定管制的其他能够使人形成瘾癖的麻醉药品和精神药品。根据医疗、教学、科研的需要，依法可以生产、经营、使用、储存、运输麻醉药品和精神药品”。从这一定义可以看出，“能够使人形成瘾癖的麻醉药品和精神药品”是毒品的自然属性，而“国家规定管制”则是说明基于自然属性而引发法律介入的原因，即国家通过立法将“能够使人形成瘾癖”的物质定义为“麻醉药品和精神药品”，并将其统称为“毒品”。也就是说，法律介入毒品管制的目的，在于管制毒品的非法生产或流通，防止毒品对使用者“形成瘾癖”，但也同时保障“根据医疗、教学、科研等需求依法利用毒品”的合法性与正当性。由于不同的毒品在其自然属性上呈现出较大的差异，法律管制的程度和强度也理应随之变化。在毒品管制立法中，对于毒品管制的正当性条件，也就是对毒品自然属性的理解并没有太大差异，但是在管制的形式上却外观迥异，诸多立法对毒品自然属性与法律属性之间对应关系有着不同的理解。换言之，某种物质受到管制的条件是趋同的，但是在受到管制之后，管制强度是否应当存在差异，对这一问题的不同解决路径，形成了分级和分类两种毒品管制制度。
（一）分类与分级：毒品管制的基本模式
在法律定义上，几乎所有国家和地区的禁毒立法都会对被管制的毒品所蕴含的属性加以描述，并以此作为法律管制的必要条件，但是不同的立法对于管制要素的考量并不一致。举例来说，美国《管制物质法》第802（1）规定：“术语‘成瘾’（addict），是指任何人习惯性地使用毒品（narcotic drug），并因此对公共道德、健康、安全或者福利造成危害，或者由于使用毒品形成瘾癖而丧失自我控制能力。”这一条文描述了毒品受到管制的正当性，即“对公共道德、健康、安全或者福利造成危害，或者由于使用毒品形成瘾癖而丧失自我控制能力”，这是毒品受到管制的前提，而形成这一前提的原因，在于毒品具有使人形成瘾癖的功能。同时，在811（c）条中则详细解释了“管制或解除管制的决定性要素（Factors determinative of control or removal from schedules）”，包括“1.实质或相对的成瘾潜力；2.若可以证实，其药理作用的科学证明；3.关于该药物或物质目前科学的认知状况；4.其滥用的历史和现状；5.滥用该物质的范围、持续时间以及显著程度；6.对公共健康可能存在的任何风险；7.其生理与心理的依赖性；8.该物质的直接前驱体是否已在本节中作为管制物质予以列管”。这些描述既有对毒品本身客观属性的归纳，也包括毒品滥用可能产生的社会危害等要素，但这些属性对于不同的毒品来说，是存在差异的，需要管制机关在论证管制强度时进行考量。例如德国《麻醉品管制法》第I章第1节之（2）规定，“联邦政府会根据专家的意见以及联邦参议院（Bundesrat）的授权修订或增补毒品附表。从附表I到附表III的物质，依据以下标准进行管制：1.对某种物质基于科学上的认知，认为其具有一定程度的成瘾性（addiction）以及；2.可以从某种物质中生产麻醉药品或；3.交易麻醉药品或前体会导致滥用者直接或间接的身体损害”。与之相仿的，例如中国台湾地区“毒品危害防制条例”第2条规定，“本条例所称毒品，指具有成瘾性、滥用性及对社会危害性之麻醉药品与其制品及影响精神物质与其制品”。还有，英国1971年《滥用毒品法案》第2A（6）规定，“议会收到专家委员会（Advisory Council）提供的建议涉及（a）该物质具有或极可能具有滥用风险以及（b）滥用会或可能会具有对人体有害的影响”，以此作为管制的必要前提。
可见，即便在管制法律对毒品的自然属性都有所体现，但是在规范表达上却存在着极大差异。在某些立法例中，具有相应自然属性且满足管制条件的物质，在规范所厘定的附表中并没有管制强度的差别。例如我国《禁毒法》第2条和《刑法》第357条的规定，将毒品分为麻醉药品和精神药品，而根据《禁毒法》第24条授权制定的《麻醉药品和精神药品管理条例》，也仅仅根据麻醉药品和精神药品对毒品进行了分类，在附设的《麻醉药品和精神药品品种目录》中，以简单列举的形式对毒品进行管制，并不区分毒品之间成瘾性等属性强弱大小。在管制新的毒品品种时，将拟管制物质列入附表中进行列举即可。这一现象在我国香港地区的《危险药物条例》中也有体现，在条例第2条“释义”中，将“危险药物”（dangerous drug）解释为“任何在附表1第I部中所指明的药物或物质”，在附表1第I部规定的危险药物，也都是简单列举，并未区分毒品的属性差异，条例后设的第II部和第III部，与第I部是平行关系，是第I部之后逐年新增的“经变通适用”的对象。可见，香港地区的立法也是以简单列举的形式对毒品予以管制，并未在附表中区分毒品品种的差异。
与简单列举相对应的，则是将毒品在列举的同时，根据毒品属性的差别，按照一定的标准对毒品划分级别，制定分级管制附表，这一模式被大多数的立法例所采纳。例如美国《管制物质法》将“管制物质”（controlled substance）定义为“列举在本法案B部分之下的附表I、II、III、IV或V中的任意一种药物（drug）或其他物质、或直接先驱体（immediate precursor）”。与此同时，也设置了较为详细的分级依据，例如附表I是指“1.该类药物或物质具有高度的成瘾潜力；2.该类药物或物质在美利坚合众国不具有现实且可接受的医疗用途；3. 即便在医疗监护之下，使用该类药物或物质也存在安全隐患”，而附表II则是指“1.该类药物或物质具有高度的成瘾潜力；2.该类药物或物质在美利坚合众国具有一定的现实且可接受的医疗用途，或者在严格的限制之下，该类药物或物质具有一定的药用价值；3.滥用该类药物或物质可能会导致严重的精神或生理依赖”，附表IV和V仍旧是以这三种标准的强弱来进行划分的。可见，美国以“成瘾性或成瘾潜力、医疗用途或药用价值、滥用危害性”等三种要素，将毒品分为五级，附表I的毒品成瘾性最大、医疗用途最低且滥用危害性最强，在后续的附表中这三个要素的评价逐一降低。与之相仿，我国台湾地区“毒品危害防制条例”则是根据“成瘾性、滥用性及对社会的危害性”将毒品分为四级，其中一级毒品的成瘾性、滥用性以及对社会的危害性是最强的，之后逐级递减。[ 中国台湾地区“毒品危害防制条例”，第2条。]又如英国，在1971年《滥用毒品法案》中，虽然并没有说明分级的依据和要素，但仍采纳了分级管制的做法，在法案2（b）条规定，“A级毒品、B级毒品和C级毒品在附表的I部、II部和III部中分别设立并随时修订”。在荷兰1976年修订的《鸦片法》中，根据毒品危害的评估，将毒品划分为“硬性毒品”（hard drug）和“软性毒品”（soft drug），分别归入“附表1”和“附表2”，而分级依据是“科学证明该物质对人的意识造成的影响以及使用后会造成人体健康的损害或社会危害”。将毒品按照自然属性进行分类列举和将毒品按照某种评价标准进行分级列举，形成了毒品管制的主要形成。
（二）分类管制与分级管制的价值取向
从外观上看，对毒品进行分类管制的立法例也会以列举的形式设置毒品附表，但主要以毒品的自然类型作为列举的划分要素。也就是说，分类管制与分级管制都需要在禁毒立法中形成附表，并按照种类对毒品进行列举，这是毒品管制制度的基本特征。其原因在于，毒品本质上是一个法律概念，国家管制毒品的最终诉求是控制或消灭毒品，唯有将毒品种类列出，方可为受管制制度约束的公民提供“预测可能性”。所有的毒品管制立法都必须通过列举毒品的种类来表达管制内容，这是毒品管制制度的核心要素，但是在将某种物质确定为法律意义上的毒品之后，仍需要搭建“毒品种类—涉毒行为—法律评价”之间的连接，通过评价涉毒行为并给予相应的法律后果，才能体现出国家介入毒品管制的意义。换句话说，将某种物质确定为毒品仅仅是毒品管制制度最低层次的目标，在纳入管制之后，还需要通过刑法、治安管理处罚法等法律法规，制定涉及该物质的评价规范，在这个过程中，毒品分类与分级之间呈现出的内涵差异逐渐显现。
目前通行的毒品分类标准，是以联合国公约为样本参酌制定的。禁毒公约是缔约国制定国内法的渊源，联合国分别在1961年和1971年缔结《麻醉品单一公约》和《精神药物公约》，以此成为了将毒品划分为麻醉药品和精神药物的蓝本。在1961年《麻醉品单一公约》中，并没有对直接对麻醉品的含义作出实质解释，而是以其在公约内的形式规范作为解释，即“称‘麻醉品者’，谓附表壹及贰内的任何物质，不论其为天然产品或合成品”。但是在公约中，也间接规定了受管制的麻醉品应当具备的属性，例如“如世界卫生组织断定该项物质与附表壹或附表贰内的麻醉品易受同样滥用或易生同样恶果……委员会得依照世界卫生组织的建议，决议将该项物质加入附表壹或附表贰内”。而在1971年《精神药物公约》中，也同样以形式定义规定，“称‘精神药物’者，谓附表一、附表二、附表三或附表四内之任何天然或合成物质或任何天然材料”。同时公约也对精神物质的概念内涵进行了描述，即“倘世界卫生组织认定（a）有关物质具有性能引起（i）（1）成瘾之依药性，与（2）中枢神经系统之兴奋或抑郁，以致造成幻觉、或对动作机能、或对思想、或对行为、或对感觉、或对情绪之损害、或（ii）与附表一、附表二、附表三或附表四内之同样滥用与同样恶果……”。将成瘾性、中枢神经作用及滥用后果，作为精神药物的管制要素及必要条件。公约将毒品分为麻醉药品和精神药品，成为了缔约国立法例效仿的模型。我国1985加入《1961年麻醉品单一公约》和《1971年精神药物公约》，1987年和1988年就分别制定了《麻醉药品管理办法》和《精神药品管理办法》，按照联合国公约的分类方法将毒品分为麻醉药品和精神药品，同时也效仿公约的定义，将麻醉药品定义为“连续使用后易产生身体依赖性、能成瘾癖的药品”；将精神药品定义为“直接作用于中枢神经系统，使之兴奋或抑制，连续使用能产生依赖性的药品”。在定义的方式以及采用的毒品属性的描述上，我国与联合国禁毒公约是趋于一致的。在以联合国公约为范本的美国《管制物质法》中，也体现了麻醉药品和精神药物分类，法案规定，“‘麻醉药品’（narcotic drug）是指下列任意一种无论是直接还是间接地从原植物中提取，还是仅用化合物合成，或者将提取物或者化学合成物进行混合而形成的物质”。而精神药品，则是“‘抑制剂或兴奋剂’（depressant or stimulant substance）是指……具有对中枢神经系统产生兴奋作用的任意物质；或……具备滥用潜力且具有对中枢神经系统产生兴奋、抑制或致幻作用的任意物质”。
可以看出，无论是“烟”和“毒”的分类，还是传统毒品和新型毒品的分类，抑或麻醉药品和精神药品的分类，均是以毒品来源、成瘾机理等客观性状作为分类标准的。例如，“烟”是有植物来源的自然毒品，而“毒”则是人工合成的质料；麻醉药品是“易产生身体依赖性、能成瘾癖”的药品，而精神药品是“直接作用于中枢神经系统，使之兴奋或抑制”的药品。这就意味着，分类管制并不涉及某种具体的毒品所产生的对人体或社会的危害程度，也不评价毒品引发或衍生的法益侵害。分类的目的，仅仅是出于将毒品划分为不同类型的简单诉求，或者是为了契合国际公约的分类方式。
与分类管制相比，毒品的分级管制则正好相反，分级体现出毒品在法律上的属性。毒品分级的目的在于通过科学的分析以及毒品引发社会危害的反应程度，将毒品划分为若干级别，并以此对应不同的法律后果。分级管制并不考虑毒品的来源和成瘾机理，而是统一按照毒品的法律评价作为级别划分的依据。在以分级作为主要管制手段的立法例中，大多以成瘾性强度、医疗用途大小、对人体造成损害的程度或者社会危害等评价作为分级标准。当然，在一些立法例中存在着“分类—分级”同时存在的现象，但这种立法往往突出分级而忽略分类，从美国的《管制物质法》以及英国的《滥用毒品法案》等立法的内容可以看出，在确立了分级管制的基础上，同时将毒品划分为麻醉药品和精神药品，但这种管制模式并存的立法例兼容的目的都在于符合禁毒国际公约的形式规则，重心仍旧在于通过分级来对毒品加以管制，例如美国的《管制物质法》将毒品定义为“受管制物质”（controlled substance），在法典中仅定义了管制物质的形式要件，即管制物质包括联合国公约分类的麻醉药品和精神药品，但是在附表中，却没有以麻醉药品和精神药物的分类作为分级的依据。在附表I中，既包括典型的麻醉药品阿片类物质和阿片衍生物（Opiates, Opium Derivatives），也包括典型的精神药物苯丙胺类物质（Hallucinogenic Substances），而上述三种物质，在联合国禁毒公约里，分别属于《麻醉品单一公约》和《精神药物公约》的管制范畴。可见，分级与分类的立法目的并不重合，而是各有侧重，在确立分级管制制度的立法例中，即便也存在着分类的规范，分类也仅是形式上的，并不是毒品管制的核心要素。
二、毒品分级管制的立法形式与功能
从毒品管制模式的差别可以看出，分类管制的核心思路倾向于客观描述毒品的自然属性差异，分级管制则侧重于对毒品的法律评价，这种外观上的区别实际体现出毒品管制立法的形式差异以及毒品政策的不同考量。具体来说，分类管制并不考虑毒品自然属性之外的管制要素，而分级管制则需要结合禁毒立法的形式以及毒品衍生社会危害的大小。从立法科学性和便利性的角度来看，分级管制较之于分类管制有更多的内涵，这可以通过分级管制的考察要素予以呈现。
（一）毒品立法模式的差异性表达
由上可见，禁毒立法所要表达的诉求主要包括两个方面，其一是对拟管制的毒品进行列举和公示，以表明对具有成瘾性等客观属性的物质加以管制的态度，其二是对已管制的毒品，设置涉及毒品行为的法律后果，搭建“管制—评价”的联动关系。而这两个方面的诉求，也就是对毒品的管制和对涉毒行为的法律评价，在某一法域的立法形式中，可能有不同的表现形式，主要包括综合立法和单行立法两类，针对不同的立法形式，在选择分类管制或分级管制的模式上就存在着区别。
综合立法是在一部禁毒立法中，尽可能全面地规定毒品管制、毒品犯罪以及戒毒措施等涉及禁毒工作各方面内容的立法形式，而单行立法则是将上述内容分别制定规范，从而形成部门法阶层体系。综合立法的立法例往往会采纳分级管制的形式，而单行立法则倾向于采用分类管制。原因在于，综合立法所建构的禁毒法典规范的内容繁多，需要在一部法典中解决毒品管制与毒品犯罪等诸多问题，法典内容较为繁复，采用分级管制对于简化法典有明显的作用。显然，毒品管制与毒品犯罪之间的对应关系极为复杂，例如毒品的成瘾性可能直接影响着吸毒者身心损害的程度，但成瘾性高的毒品在滥用规模上不一定与之联动，很多成瘾性高的毒品并没有滥用市场，其所衍生的危害并不见得比那些成瘾性低的毒品严重；同时，毒品还有一定的正向价值，医疗使用的范围也会影响到毒品与犯罪之间的关系，有医疗使用价值的毒品，流入非法渠道的可能性较之于无医疗价值的毒品要高，在这一情形下判断行为人的主观目的就显得很困难，那么对于这一类毒品的法律评价可能就会有区别。因此，搭建“管制—评价”之间的关系，通过“管制级别”与“法律评价”的联动，显然要比“管制种类”与“法律评价”更加精简和科学。例如美国的《管制物质法》将毒品分为五级，每一级毒品都有对应的法定刑类别以及量化的标准。制造毒品的行为属于犯罪（unlawful acts），若被制造的毒品属于附表I（一级毒品）或附表II（二级毒品），则“行为人将被判处不超过20年的自由刑，如果其行为造成使用上述物质的人严重的身体伤害或者死亡的，行为人将被判处20年以上到终身监禁的自由刑，同时并处不超过美国法典第18章所规定数额的罚金，或对自然人处以1000000美元以下的罚金，对非自然人处于5000000美元以下的罚金”；若被制造的毒品属于附表III，则“行为人应当被判处不超过5年的监禁刑，并处不超过美国法典第18章所规定数额的罚金，或者对自然人处以250000美元以下的罚金，对非自然人处于1000000美元以下的罚金”。又如中国台湾地区“毒品危害防制条例”将毒品分为四级，规定“制造、运输、贩卖第一级毒品者，处死刑或无期徒刑；处无期徒刑者，得并科新台币二千万元以下罚金。制造、运输、贩卖第二级毒品者，处无期徒刑或七年以上有期徒刑，得并科新台币一千万元以下罚金。制造、运输、贩卖第三级毒品者，处七年以上有期徒刑，得并科新台币七百万元以下罚金。制造、运输、贩卖第四级毒品者，处五年以上十二年以下有期徒刑，得并科新台币三百万元以下罚金”。
以毒品级别对应法律评价，能够在立法文本上力求简洁，立法者只需要确定某一种类的毒品的所属级别，就直接根据分级规则对应其法律后果，而不用再解释这一毒品的种类、数量等要素与毒品犯罪之间的量化关系。但在分类管制中，麻醉药品或精神药品的归类只表达了毒品成瘾机理、化学结构或来源的客观差异，不涉及对涉毒行为的评价，在搭建“毒品类型—法律评价”之时，仍旧需要某些中介规则来进行传导，才能达成裁量涉毒行为的目的。此外，由于分类并不映射价值判断，还需要以“一物一议”的方式来设置刑罚与毒品种类的对应关系。例如我国的毒品管制立法，在毒品管制层面将毒品分为麻醉药品和精神药品两类，但这两类物质并不对应毒品犯罪具体的法定刑配置，因为《麻醉药品和精神药品管理条例》只依据《禁毒法》的授权完成毒品管制事项并设置毒品管制附表，而不根据毒品种类来对应刑罚。这一功能是由《刑法》来完成的，刑法规定毒品犯罪的犯罪构成与法定刑设置，但是在《刑法》文本中，也只规定了少数几种毒品的量刑规则。对于绝大多数的毒品，则需要通过《非法药物折算表》等中介规范，将每一种毒品的种类和数量对应到海洛因或甲基苯丙胺等“标准物质”，才能对应到到刑法规范并判断量刑的幅度。在我国的禁毒法律体系中，这一模式事实上体现出单行立法所蕴含的特征——《禁毒法》作为抽象立法，重要的立法目的在于制定毒品治理的大政方针和政策取向，而在具体的工作上，则以授权立法的形式赋予部门法或国务院法规等不同层级立法制定相应规则。《麻醉药品和精神药品管理条例》只需要完成毒品的管制和分类即可，无需对毒品进行进一步的法律评价，也缺乏搭建毒品种类与毒品犯罪和刑罚之间联动关系的权限。这一部分职责应当交由刑法典去完成，但是《刑法》不太可能在条文中逐一列举每一种毒品的量刑规则，于是只好继续设置毒品数量的折算或量化标准，以此建构“种类—数量—刑罚”之间的关系。可见，相对于分类管制，分级管制在综合立法中更易于保障法典的结构精炼和适用简洁，而分类管制则需要通过诸多的单行法规来达成同样的目的。
（二）体现毒品管制政策的价值取向
除了立法形式的外观差别，分级管制在实质上更多考虑了毒品自然属性之间本身的差别以及毒品引发社会危害的程度大小，在立法科学性上显得更加合理。分级管制在管制的过程中已然考虑了“在毒品的本质中归纳出的立法者所关心的一般性特征”，相对而言，分类管制并不能从规范本身就呈现出对毒品所作出的法律评价，从而对立法目的的实现过程就显得间接与复杂。在毒品管制制度红，管制某种物质的条件和毒品分级的标准应当是存在差异的，前者是基于某种特定的性质而将其归于毒品，并对其施以管制，而后者考虑的因素显然更多，毒品的滥用可能、滥用程度乃至于社会的容忍程度，都可能作为分级的要素在立法时加以考量。
一般来说，法律在介入毒品管制时，只需要考量某种物质是否具有客观的特征，例如我国台湾地区“毒品危害防制条例”以“成瘾性、滥用性及对社会危害性”作为管制的依据；澳门特别行政区《禁止不法生产、贩卖和吸食麻醉药品及精神药物》以“潜在的致命力，滥用后出现的症状的强烈程度，戒断所带来的危险性与对其产生依赖的程度”作为管制的依据；而美国《管制物质法》依据“成瘾性、药理作用、科学认知、滥用范围、公共健康风险、依赖性”等条件作为管制的依据。
可以看出，毒品管制只需要考虑“静态”的客观属性，但分级管制除了要考察这些客观的要素，还需要结合更多的条件和标准。例如美国《管制物质法》将已管制为毒品的物质的“成瘾潜力、药用价值、依赖程度”作为分级要素，与管制要素相比，分级要素大都是“动态”的。显然，分级是建立在管制基础上的，也就是说，确定毒品级别的前提是该物质已经受到了管制，然后才能结合立法目的考虑分级。在《管制物质法》中，分级所考虑的“药用价值”被解释为“现实的可接受的医疗用途”，这对于特定的毒品来说是渐进的或动态的过程，某种毒品很可能当前或者可预见的未来都缺乏医疗用途，但不代表伴随着科学技术的进步以后会一直缺乏医疗的用途，反之，某种毒品可能当前有重要的医疗用途，或者相对于其成瘾性来说，医疗的作用更大一些，但随着医疗水平的发展，很可能出现更有效或者更安全的药物予以取代，此时其也就丧失了“现实的或者可接受的医疗用途”。因此分级所考虑的要素较之于管制更为复杂，典型的例如氯胺酮（Ketamine），具有麻醉、致幻以及兴奋等作用，成瘾性及成瘾潜力显著，滥用规模庞大，在我国2004年就被列入第一类精神药物予以管制。然而，由于氯胺酮作为麻醉剂使用难以替代，至今仍是世界卫生组织“基本药物清单”（Essential Medicines WHO Model List）中的药物。而且，2019年3月5日，美国联邦食品与药品管理局（FDA）批准含有“艾氯胺酮”（Esketamine）的新药“Spravato”上市，专门用于治疗难治性重度抑郁症（treatment-resistant depression），这是30多年来FDA第一次批准抗抑郁药上市。正因为氯胺酮具有较高的医药价值，即便成瘾性较强，从20世纪70年代至今在美国的滥用规模也较大，但美国也只是在1999年才将其纳入到附表III（3级）予以管制。
可以看出，影响毒品分级的因素非常复杂，除了要参考毒品的客观属性，更多地是从法律管制的可行性、紧迫性以及其正当使用的价值等角度来考虑的，而且与毒品管制的要素不同，分级是一个动态的过程，级别高低并不是固定的，随着毒品滥用范围、医疗价值的变化，毒品的级别都会受到影响。例如英国1971年颁布《滥用毒品法案》事，将大麻规定在B级，而随着欧洲大麻“合法化”的潮流，欧洲各国的大麻管制政策都有趋于轻缓的趋势。2003年英国颁布《滥用毒品法案（修正案）》，将大麻从B级（Class B）调整为C级（Class C），意图整合执法和司法资源，着重打击A级毒品。随着大麻泛滥日益严重，2009年又将大麻再次列为B级毒品。同一毒品在不同级别之间的流转，代表着国家对于该毒品复杂的价值判断，整体禁毒政策的调整、流行趋势的变化乃至于法律管制有效性的考察，都可能会影响到毒品级别的厘定。通过级别的调整，既可以顺应宏观的毒品管制政策，强化或减弱对某些毒品的管制强度，同时还可以灵活调整执法和司法负担，将有限的法律资源用于打击防范级别更高的毒品。从台湾地区管制氯胺酮的立法过程，也可以清晰地看到毒品分级时立法所考察要素的复杂性。2002年台湾地区将氯胺酮列为三级毒品，彼时查缉的数量为台湾地区第三，到2006年氯胺酮查获数量已经跃升为第一，滥用升高的趋势极为明显，因此“卫生署”建议将氯胺酮升级为二级毒品，2007年经“毒品审议委员会”动议审查，但该提案最终未得通过，原因即在于，立法机构认为“升级列管后导致司法管制及矫治、医疗等社会成本之考量”。也就是说，氯胺酮从三级升级为二级，可能会导致执法与司法资源向打击防范氯胺酮倾斜，从而导致刑事案件及犯罪人数量增多，现有的执法和司法机关难以应对如此众多、因毒品升级而出现的犯罪人，可能会出现司法资源不当分配的现象，而矫正和医疗机构也难以应对突然增多的违法者，势必造成社会消化吸毒者成本的增加，综合考量这些复杂因素之后，并没有将氯胺酮升为二级毒品。
（三）确保统一的司法裁量
如前所述，毒品分级管制的考量因素极为复杂，但与分类管制不同，分级更多地考虑立法科学性以及法律适用的可操作性。例如毒品在受到管制时需要考虑“成瘾性或滥用性”，这一属性是毒品的客观现象，也就是毒品所具有的“可被滥用”的原因以及成瘾的程度，这是毒品所含有的化学成分所必然引致的后果。然而毒品分级所考量的“滥用情形”，则是纯粹的社会现象。在一个特定的社会当中，毒品滥用的种类不仅仅由毒品的成瘾性或滥用性决定，还可能含有族群习惯、毒品供给量以及文化积淀等因素。例如对于芬太尼类物质的管制，我国的芬太尼类物质并不流行，即便其成瘾性极高，极易造成吸毒者的身体危害，但是我国管制芬太尼的诉求，更多地是从契合国际公约以及配合国际禁毒形势的选择；而对于美国来说，芬太尼的滥用极为普遍，因此α-甲基芬太尼和甲基芬太尼在1981年和1986年就被列入一级毒品予以管制，2016年将丁酰芬太尼和β-羟基硫芬太尼列入一级毒品，根据美国国会的统计，芬太尼2017年在美国导致了接近3万人死亡，比2016年上升了45%。2019年美国参议院甚至在2020年财政年度的《国防授权法》（National Defense Authorization Act）中制定了一项《芬太尼制裁法》（Fentanyl Sanctions Act），意图通过强化芬太尼的管制，减少滥用其导致的吸毒者死亡。
可见，毒品的自然属性并不直接对应法律属性。毒品在受到管制之后，其衍生的法律评价是由多方面因素来决定的。很可能出现某种毒品极度危险，但实践中几乎没有滥用的现象，典型的如卡芬太尼或者二氢埃托啡等毒品，其毒性极高，基本不可能被用于吸毒者滥用，实践中这些毒品大多是作为添加剂来使用的，用于提高不法分子自制毒品的品位，实质上相当于制造毒品的原料或配剂；同理，也很可能出现某种毒品虽已经列入管制，但由于已有新类型毒品的出现，相对于新类型的毒品可能造成的危害更大或不适应毒品滥用的潮流，而被滥用者所抛弃，典型的例如鸦片、古可柯等毒品，目前几乎没有吸毒者滥用这类毒品，其更多的作用是在于合成海洛因或可卡因；此外，还可能出现虽然在毒品目录当中，但是国际国内形势不断变化，导致对该毒品的管制态度出现波动，甚至于在一国范围内出现不同的法律评价，典型的例如大麻，在美国《管制物质法》中大麻依然是一级毒品，但有些州对大麻持“合法化”的态度，并制定了相应的法案予以支持。
因此，面对毒品滥用情势的变化和毒品政策的不断更迭，如何建立对涉毒行为的法律评价就成为了立法者所需要考虑的重要问题。刑法在规范毒品犯罪之时，需要制定相对确定的法定刑，由于毒品的种类各异、滥用情形差别明显、数量与危害性之间等要素非常复杂，刑法规范显然不可能在具体个案中确定毒品的量刑规则，而应当在事前就确立毒品与对应的法定刑规则之间的关系。分级管制根据毒品的自然属性和法律评价综合考虑毒品级别，因此只需要对特定的级别设定对应的法律后果，就可以统一司法适用的标准，从而大大简略司法认定的过程。例如荷兰《鸦片法》第2条和第3条分别规定涉及附表I和附表II毒品犯罪，两个条文规定的犯罪行为是一致的，即“下列涉毒行为是非法的：A.带入或带出荷兰领土；B.予以种植、加工、贩卖、分发、提供或运输；C.持有；D.制造”。[ Opiumwet, Artikel 2, Artikel 3.]同时在第10条规定，故意违反第2条（A）项规定的，处十二年以下有期徒刑或第五类罚金；故意违反第2条（B）或（D）项的，处八年以下有期徒刑或第五类罚金；故意违反第2条（C）项的，处六年以下有期徒刑或第五类罚金。在第11条规定，故意违反第3条（B）、（C）或（D）项的，处两年以下有期徒刑或第四类罚金；故意违反第3条（A）项规定的禁令的，处四年以下有期徒刑或者第五类罚款。这样的规定在法典中显得极为简洁，在毒品分级列表已经确定的情形下，只需规定某一级别所对应的法定刑即可，无需对毒品种类和数量再进行逐一描述，而且法定刑的差异也一目了然，附表I毒品和附表II毒品的法定刑差异较大，体现出附表I毒品不仅在自然属性上更具成瘾性或毒效性，在滥用性或社会危害性的评价上也更为严厉，相当于以规定不同法定刑的形式，为每一级毒品的刑罚正当性做了背书。又如澳门特别行政区《禁止不法生产、贩卖和吸食麻醉药品及精神药物》第7条“不法生产麻醉药品及精神药物”，规定“未经许可而种植、生产、制造、提炼或调制表一至表三所列植物、物质或制剂者，处五年到十五年徒刑；已获许可但违反有关许可的规定而实施上款所指行为者，处六年至十六年徒刑”，“如属表四所列植物、物质或制剂，则行为人属第一款的情况，处一年至五年徒刑，属第二款的情况，处二年至八年徒刑”。在分级管制与分级裁量联动的情形下，犯罪的严重程度与毒品级别挂钩，从而体现司法裁量的统一和稳定。同时，毒品级别的制定和调整又掌握在立法者手中，那么就便于立法者在审视毒品形势以及滥用规模等现象，及时调整毒品级别予以应对即可。例如美国的管制物质附表，从1970年10月27日起两年内，每半年修订与发布，此后每年修订与公布毒品目录和级别的调整；澳门特别行政区以“联合国本身机关通过的修改作出调整”作为其自身立法调整级别和附表的依据；而中国台湾地区则规定，“毒品之分级及品项，又‘法务部’同‘行政院卫生署’组成审议委员会，每三个月定期检讨”。毒品级别的可调整性，意味着立法者可以在有限的时间内，通过调整毒品所在的级别，可以在不修订法定刑的前提下，就能充分调动法律资源，实时应对毒品滥用形势。
三、我国毒品管制制度检视
我国禁毒立法并未采纳分级管制的模式，而是以分类和简单列举的形式，将毒品分为麻醉药品和精神药品并建立相应的附表。客观来说，这一立法策略体现出我国禁毒立法对于毒品种类、属性以及滥用风险等问题上仍旧缺乏理性认识，在法律规范上呈现出应对性的特征。以1987年《麻醉药品管理办法》和1988年《精神药品管理办法》颁布至今，我国的禁毒立法一直秉承着毒品分类管制的模式。1997年《刑法》、2005年《麻醉药品和精神药品管理条例》以及2008年《禁毒法》，也是在分类的基础上搭建毒品犯罪的定罪量刑规则。但是，分类管制并未从规范上明确区分毒品的差异性，缺乏法律上的指引与教育功能，并不利于禁毒工作的开展。从宏观的角度看，分类管制不参与毒品法律评价的特征，使其无法清晰地反映毒情形势的变化，也难以反馈到毒品政策层面，促进政策适时调整，因此造成行政或司法资源的无谓消耗。而从微观上看，在现实的执法和司法实践中，分类管制也难以在具体的工作中取得良好的效果。对于毒品消费行为来说，在分类管制的法律框架之下，吸毒者滥用成瘾性不同的毒品对其行为性质的判断并无差异，法律后果也没有区别，在法律评价时缺乏对毒品的滥用可能、滥用程度以及对人体的危害等要素的判断，这就导致很难对吸毒者开展有针对性的戒毒措施；而对于毒品供给行为，分类管制的弊端也很明显，由于毒品的进化速率极快，每当出现类型的毒品，在列举管制新毒品种类的同时，又需要重新制定关于新类型毒品的入罪与量刑的标准。久而久之，解释和批复日积月累，数量繁多，对司法适用产生较大的负面影响，严重影响法典的权威和统一。因此，建立与我国国情相适应的毒品分级管制制度，对于我国的禁毒工作来说，应当是迫切的需求和可行的路径。
（一）固化的毒品政策倾向毒品政策意味着国家对于毒品的容忍、管制、消减或者禁绝的态度以及在此态度之下构建的各种制度并予以实现的手段。影响毒品政策的因素极为复杂，“其中既有国家意识形态、政治立场等固有因素，也体现为国家为了应对特别的社会形势、树立道德传统乃至遵从历史惯性的对策性考量”。因此，毒品政策既需要从关于毒品的科学知识中获得支撑，也应当在法治的框架下运行，使之契合毒品本身的自然属性，同时发挥对毒情形势的应对性作用。从这个角度来说，毒品政策应当有所侧重，也应当在不断变动的过程中动态地发挥作用。我国一直以来都秉承“重刑治毒”的毒品政策，新中国成立以后的禁毒立法，大多围绕着严厉惩戒毒品犯罪来确立具体规范，在立法诉求上，坚持认为“毒品危害人民健康，滋生犯罪和腐败，破坏可持续发展，危及国家安全和世界和平，对一切毒品违法犯罪活动必须严加禁绝；中国人民对毒品危害有切肤之痛，禁毒是中国人民的根本利益所在”。在这一背景之下，“厉行禁毒是党和政府的一贯立场和坚决主张”，禁毒工作也被提高到“关系国家安危、民族兴衰和人民福祉”的高度，严厉打击毒品犯罪，“深入开展禁毒人民战争”，这些富含宣传意味的词句在规范性文件中屡见不鲜，足以看出我国毒品政策的倾向。
在这一政策背景之下，重刑治毒的理念逐渐在司法实践中得以印证。根据《人民法院禁毒工作白皮书》（2012-2017）的统计，2012年至2016年毒品犯罪案件在全部刑事案件中的比例从2012年的7.73%增至2016年的10.54%。毒品犯罪的增长幅度是全部刑事案件总体增幅的4.12倍，判处五年有期徒刑以上刑罚的重刑率总体为21.91%，各年度的重刑率均高于同期全部刑事案件重刑率十余个百分点。“重刑治毒”的毒品政策强化对毒品施以严格管制，这是在毒品管制立法上采取分类而非分级模式的重要原因。由于分类只是对毒品简单地划分类别，并不区分毒品种类之间的差异，就对法律上采取同等的严厉评价奠定了基础。根据《刑法》第347条的规定，“走私、贩卖、运输、制造毒品，无论数量多少，都应当追究刑事责任，予以刑事处罚”，这就意味着毒品种类和数量对于定罪来说并没有任何的影响，在这一规则之下，毒品是否分类都没有太大的意义，将毒品分为麻醉药品和精神药品，只是从药理和成瘾属性上进行的类别划分，或者作为缔约国以国内立法的形式契合联合国公约，在法律定性上几乎没有参与度。换句话说，即便没有分类，任何毒品也都应当受到法律的同一评价。这样的立法样态符合我国的基本毒品政策，但在实践中分类管制的模式逐渐暴露出较大的问题。毒品的成瘾性存在差异，这是毒品固有的理化属性差别所致，同时，毒品的滥用规模和程度以及其衍生的社会危害性，也存在着本质的不同，这也是客观存在的现象，并不以毒品政策的导向而改变。在我国不同时期，毒品的滥用种类和规模存在着很大的区别，在毒情形势产生剧烈变化的情形下，一味对所有的毒品都采取高压态势，客观上来看是不合理的。根据历年《中国毒品形势报告》的统计，2014年滥用合成毒品人员145.9万名，占登记在册吸毒人员总数的49.4%，其中滥用冰毒人员119万名，与上一年同比增加40.5%，滥用氯胺酮人员22.2万名，“合成毒品滥用群体比例首次超过海洛因滥用群体比例，反映出中国毒品滥用结构发生深刻变化”；2015年全国共查处有吸毒行为人员106.2万人次，其中新发现吸毒人员53.1万名，滥用阿片类毒品人员17.4%，滥用合成毒品人员占80.5%；2016年“毒品滥用种类多元并存，全国查获复吸人员已由过去以滥用阿片类人员为主转变为滥用合成毒品人员为主，制造走私新精神活性物质问题突出，未管制的新精神活性物质开始出现”；2017年“一些不法分子通过改变形态包装，生产销售‘咔哇潮饮’‘彩虹烟’‘咖啡包’‘小树枝’等新类型毒品，花样不断翻新，具有极强的伪装性、迷惑性和时尚性，以青少年在娱乐场所滥用为主”；2018年“毒品市场花样多，新类型毒品不断出现，全年新发现新精神活性物质31种，新精神活性物质快速发展蔓延是目前全球面临的突出问题”。可见，毒情形势在短时间内剧烈变动，其原因既可能是毒品种类自然进化所致的结果，也可能是毒品滥用群体消费喜好变化的反映，更有可能是司法活动与毒品犯罪之间互动的产物，这势必要求毒品治理的策略应当更具有适应性和应对性。即便保持“重刑治毒”的政策导向，也应当体现出不同毒品在治理过程中的轻重缓急，这并非在动摇我国毒品治理的政策导向，而是寄望于通过甄别毒品所衍生的社会危害大小以及毒品本身的滥用规模，有针对性地打击那些滥用广泛、社会危害严重的毒品，从而以尽可能少的执法与司法资源耗费，取得尽可能好的毒品治理成果。而在立法上通过分级管制适当调整控制、防范和打击毒品的具体路径，突出对滥用性较强、滥用范围较广以及社会危害性较大的毒品种类的治理，显然是可行的。在域外的立法例中，以分级突出毒品治理的重心是常见的做法，例如荷兰《鸦片法》第11条第2款规定，针对附表II所列毒品实施犯罪的，处两年以下有期徒刑或者第四类罚金，但同时在第6款规定，若涉及不超过30克的大麻，则不适用上述规范。[ Opiumwet, Artikel 11(2),(6).]这一条是1976年《鸦片法》修正案所创设的，在加重走私毒品刑罚的前提下，弱化了对大麻等软性毒品的限制，从而符合荷兰由“司法惩戒”向“公共医疗”的毒品政策转向。在前述的中国台湾地区管制氯胺酮的历程当中，也能够清晰地观察到这一立法诉求。2002年氯胺酮被列为三级毒品，根据“毒品危害防制条例”第11条之1的规定，“无正当理由持有或施用第三级或第四级毒品者，处新台币一万元以上五万元以下罚锾，并应限期令其接受四小时以上八小时以下之毒品危害讲习”。然而之后氯胺酮滥用规模逐渐扩大，2007年“卫生署”建议将其升级为二级毒品，而根据“毒品危害防制条例”第10条的规定，“施用第二级毒品者，处三年以下有期徒刑”。也就是说，如果将氯胺酮升级为二级，那么处遇方式将从行政罚升格为刑罚，以往之需要接受行政罚锾和讲习的行为人，将承担三年以下有期徒刑的刑事责任。这势必会影响到已经分配固定的执法和司法资源，增加警察的负担和相关的戒治场所的压力。因此，在慎重考虑之后，氯胺酮的级别仍旧保留在三级。可见，毒品级别的调整可以调动有限的行政与司法资源，有针对性地打击防范那些社会危害性较大的毒品，这是执法与司法活动对于毒品管制形成的反馈，在这一双向的互动过程中，有助于在保持毒品政策基调的前提下，精准开展禁毒工作。有鉴于此，已有学者指出，“对不同种类的毒品犯罪一视同仁的重刑主义打击并未取得良好的威慑效果和社会效果，反而造成了司法资源的过度使用”，因而建议“我国应借鉴欧洲国家毒品分级制度，根据毒品成瘾性和危害性，结合我国毒情适时更新毒品目录，建立毒品分级制度，构建不同等级毒品的管制、毒品犯罪与惩治的法律规范体系”。
（二）难以及时响应新类型毒品 毒品管制制度最为重要的功能，就是及时有效地对已经出现的危害社会且具有毒品自然属性的物质加以管制，从而确定其法律属性，再通过管制立法与刑法、治安管理处罚法等部门法的关联，对涉毒行为施以法律评价，从而防范毒品的蔓延。在我国的毒品管制制度中，一直以来都采取“抽象定义+简单列举”的形式，对不同种类的毒品逐一管制，并形成了固定的毒品管制附表。面对当前层出不穷且更新极快的新类型毒品，简单列举的模式已经难以应对。梳理我国毒品管制立法可以看出，1978年国务院发布《麻醉药品管理条例》规定，“麻醉药品是指能成瘾癖的毒性药品，使用得当，可以治病，使用不当，就会发生流弊，危害人民……麻醉药品包括：阿片类、吗啡类、可卡因类及卫生部指定的其他易成瘾癖的毒性药品”，但并未设立麻醉药品品种目录。1979年卫生部制定《麻醉药品管理条例细则》，附设了“麻醉药品品种范围及每季购用限量表”。1987年《麻醉药品管理办法》施行以后，继承上《麻醉药品管理条例》对麻醉药品的定义，也并未新增毒品目录。1988年《精神药品管理办法》颁布，规定“精神药品是指直接作用于中枢神经系统，使之兴奋或抑制，连续适用能产生依赖性的药品”，由此形成了将毒品分为“麻醉药品”和“精神药品”的分类标准。卫生部1989年发布《关于贯彻执行<精神药品管理办法>的通知》，在附件中增设了《精神药品品种表》。1996年卫生部制定了《关于发布<麻醉药品品种目录><精神药品品种目录>的通知》，首次将麻醉药品和精神药品的品种目录合并在同一规范性文件中。2005年国务院颁布《麻醉药品和精神药品管理条例》，也将《麻醉药品品种目录》和《精神药品品种目录》作为列举毒品的基本附表。该条例同时规定，“目录由国务院药品监督管理部门会同国务院公安部门、国务院卫生主管部门制定、调整并公布”。然而，2005年至今《麻醉药品品种目录》和《精神药品品种目录》仅在2007年和2013年进行了较大规模的修订。除此以外，就是在2015年将“含可待因复方口服液体制剂”列入二类精神药物，2019年将“羟考酮复方制剂”按照含量分别列入一、二级精神药品，将“丁丙诺啡与纳洛酮”的复方口服固体制剂列入第二类精神药品，2020年将“瑞马唑仑”列入第二类精神药品。
也就是说，除了规模化的修订毒品目录，在《麻醉药品和精神药品管理条例》颁布之后的16年里，仅增补了四种毒品，而除了“瑞马唑仑”之外，另外三种毒品本来就已经列入相应的目录，增补的物质是这三种毒品的复方制剂。面对日益翻新的毒品种类，《麻醉药品品种目录》和《精神药品品种目录》事实上已经处于相对“休眠”的状态，在运行的过程中很少有新的毒品种类予以增补。原因在于，2015年公安部、国家卫生计生委、国家食品药品监督管理总局、国家禁毒办发布了《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》（公通字[2015]27号），在该规范性文件中附设了《非药用类麻醉药品和精神药品管制品种增补目录》，在初始目录中就增列了116种“非药用类麻醉药品和精神药品”，而在此之后，2017年3月和2017年7月分别将“卡芬太尼”“U47700”等8种物质列入《增补目录》，2018年9月将“4-氯乙卡西酮”等32种物质列入《增补目录》，还在2019年5月和2021年7月对芬太尼类和人工合成大麻素类物质进行了整类列入。
可见，在《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》颁布实施之后，我国传统的“麻醉药品和精神药品”二分法已经被打破，目前的管制目录，除了附设于《麻醉药品和精神药品管理条例》之下的《麻醉药品品种目录》和《精神药品品种目录》，还有附设于《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》之下的《非药用类麻醉药品和精神药品管制品种增补目录》，而且在后者颁布之后，主要的毒品管制功能都由其承担，前者几乎处于停滞的状态。在《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》中规定，其管制的对象非药用类麻醉药品和精神药品，是“未作为药品生产和使用，具有成瘾性或者成瘾潜力且易被滥用的物质”，且“发现医药用途，调整列入药品目录的，不再列入非药用类麻醉药品和精神药品管制品种目录”。
可见，《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》的管制措施并不具有确定性和终局性，在列入《增补目录》之后，还有可能转移到别的毒品附表，这也显示出《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》实际具有临时管制的特征，立法意图在于尽快对可能流行的毒品加以管制，防范其衍生危害。但是这也就导致对于新种类毒品的管制，缺乏相应的理化属性分析以及法律评价标准，列入管制之后难以就此展开执法和司法活动，此时仍旧需要就列管物质逐一厘清成瘾性和毒效性并制定定罪量刑标准，然而这势必会启动繁冗的立法程序，与管制新类型毒品的速率要求相悖。以分级管制应对新类型毒品具有更好的效果，在尚不知晓新类型毒品的成瘾性、滥用性等特性的前提下，将其列入较低的毒品级别，以表明管制的态度，也可以联动充分的执法和司法依据，而在厘清其基本属性之后，将其放置在较为合理的级别，同样可以平稳过渡，不至于在司法处遇上显得突兀。例如2016年9月26日，针对在美国泛滥严重的呋喃基芬太尼，美国联邦缉毒署向司法部部长提出临时管制申请，将其列入二级毒品予以管制。而在确定其成瘾性强度和滥用可能性之后，又将其列入一级毒品。
我国近年来不断增列新类型毒品，在管制措施上已经取得了较大的成果，截止目前已有174种/类非药用类麻醉药品和精神药品，但是由于仍旧采取了简单列举的立法形式，这些新列入管制的毒品缺乏相应的法律评价，2016年国家禁毒委员会办公室发布《关于印发<104种非药用类麻醉药品和精神药品管制品种依赖性折算表>》，就是为了“进一步加大对已列管非药用类麻醉药品和精神药品违法犯罪活动的打击工作力度”和“在执法实践中提供参考”，然而折算表的制定相对于毒品管制一直是滞后的，并且其也只提供依赖性的折算标准，仍旧难以解决执法和司法适用的问题。
（三）无序的司法裁量标准
根据毒品分类或分级的不同模式，刑事立法分别确立了“个别评价”和“分级评价”两种不同的评价方式。个别评价对应毒品的种类，针对每一种毒品的性状，分别规定不同的法律后果，而分级评价则根据毒品的级别，就某一级别的毒品进行评价。前者是我国禁毒立法的典型做法，而后者则是以分级管制为特征的立法。
我国《刑法》第347条第1款规定，“走私、贩卖、运输、制造鸦片一千克以上、海洛因或者甲基苯丙胺五十克以上或者其他毒品数量大的”，应当“处十五年有期徒刑、无期徒刑或者死刑，并处没收财产”。在这一条文中，“种类—数量—刑罚”之间的联动是个别的，也就是说，鸦片一千克与海洛因五十克或甲基苯丙胺五十克是等价的，毒品种类和数量符合这一标准，则对应前述相应的法定刑。但是，对于兜底的“其他毒品数量大”的标准，刑法并没有具体规定，这些种类庞杂的毒品的量刑规则，都是由司法解释等规范性文件来完成的。例如2000年《最高人民法院关于审理毒品案件定罪量刑标准有关问题的解释》（法释[2000]13号）第1条，就对苯丙胺类毒品（甲基苯丙胺除外）、大麻、可卡因等毒品的定罪量刑标准作出了具体的规定。
然而，毒品种类极为繁多，且毒情形势变化极快，逐一解释的手段很难适应毒品种类的翻新和毒情发展，于是2006年最高人民法院刑一庭发布了《关于审理若干新型毒品案件定罪量刑的指导意见》，以海洛因为标准物质规定了新类型毒品的折算标准。2007年最高人民法院、最高人民检察院、公安部发布《办理毒品犯罪案件适用法律若干问题的意见》，对几种常见毒品的数量进行了规范。2016年最高人民法院发布《关于审理毒品犯罪案件适用法律若干问题的解释》（法释[2016]8号），又增设了数种毒品的定罪量刑规则，并用于取代2000年《最高人民法院关于审理毒品案件定罪量刑标准有关问题的解释》。这些司法解释不断增补毒品种类与数量的量刑规则，用于解释“其他毒品数量大”的具体标准，但是这一做法仍旧难以涵盖所有的毒品种类，因此在2008年最高人民法院《全国部分法院审理毒品犯罪案件工作座谈会纪要》（法[2008]324号）中规定，“对于刑法、司法解释等没有规定量刑数量标准的毒品，有条件折算为海洛因的，参照国家食品药品监督管理局制定的《非法药物折算表》，折算成海洛因的数量后适用刑罚”，以此来作为兜底条款，适应司法解释也没有涉及的毒品种类。
可见，由于采用了个别评价的立法模式，在我国的毒品犯罪认定中，毒品的“种类—数量—刑罚”只能逐一解释，这就导致司法解释等规范性文件众多，不仅显得叠床架屋，而且在适用上也难以保证统一的标准。例如对于氯胺酮，2006年《关于审理若干新型毒品案件定罪量刑的指导意见》以1克海洛因折算20克氯胺酮作为量刑的数量标准，那么也就意味着，要达到《刑法》第347条“数量大”的标准，也就是等同于五十克海洛因，涉案的氯胺酮应当达到一千克；2007年《办理毒品犯罪案件适用法律若干问题的意见》维持了这一数量标准；但是2016年《关于审理毒品犯罪案件适用法律若干问题的解释》，直接将氯胺酮数量大的标准规定为五百克。对于同一物质量刑上的改变，司法解释或规范性文件并没有给出具体的理由，这就会造成在适用时难以维持统一的标准，特别是在规范性文件更迭的时间节点，司法机关对刑罚裁量难以合理把握。2015年，我国针对日益泛滥的新精神活性物质，制定了《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》予以应对，至今已经对100多种新精神活性物质以及芬太尼、人工合成大麻素整类物质实施了管制，根据2019年最高人民检察院《关于<非药用类麻醉药品和精神药品管制品种增补目录>能否作为认定毒品依据的批复》以及2019年国家禁毒委员会《关于防范非药用类麻醉药品和精神药品及制毒物品违法犯罪的通告》的规定，这些受管制的非药用类麻醉药品和精神药品在法律属性上就是毒品，但是这些物质并不是都有量刑的数量标准——2016年国家禁毒委员会办公室发布《关于印发<104种非药用类麻醉药品和精神药品管制品种依赖性折算表>的通知》（禁毒办通[2016]38号），对于2015年10月1日实施的《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》所附设《非药用类麻醉药品和精神药品管制品种增补目录》中的104种物质的折算标准进行了规定，但对于这之后数次增列的物质，至今仍旧缺乏明确的量刑数量标准。对于这一情形，司法解释和规范性文件的解决方案，是以“药物折算”等同于定罪量刑数量标准。例如在2008年《全国部分法院审理毒品犯罪案件工作座谈会纪要》，就规定“对于刑法、司法解释等没有规定量刑数量标准的毒品，有条件折算为海洛因的，参照国家食品药品监督管理局制定的《非法药物折算表》，折算成海洛因的数量后适用刑罚”，2016年《关于印发<104种非药用类麻醉药品和精神药品管制品种依赖性折算表>的通知》，也是在“委托国内专业研究机构对其余列管的104种非药用类麻醉药品和精神药品与海洛因或甲基苯丙胺的折算标准进行了调研、论证”的基础上制定的。然而，这一做法显然存在着很大的问题，折算考虑是药物的理化属性，也就是相对于海洛因或甲基苯丙胺，某一毒品在化学性质上相对于海洛因等标准物质的系数，将这一系数作为定罪量刑标准，并不合理。举例来说，在《104种非药用类麻醉药品和精神药品管制品种依赖性折算表》中，同为人工合成大麻素的JWH-081和JWH-203，前者1克折算为海洛因34克，而后者1克折算为海洛因0.37克，相差91.9倍，这一差别仅仅是两种物质相对于海洛因在成瘾性及毒效性上的系数，意味着1克JWH-081的毒效是海洛因的34倍，而1克JWH-203的毒效是海洛因的0.37倍。
如前所述，毒品的量刑数量标准，既与其成瘾性、毒效性有关，还与滥用程度以及社会危害性产生关联，将理化标准作为量刑标准，至少在评价要素上有很大的欠缺。以折算标准作为量刑数量，极易出现罪责刑不相匹配的现象。按照上述折算标准，贩卖1克JWH-081就等同于贩卖海洛因34克，符合《刑法》第347条第3款的规定，即“海洛因十克以上”，对应的法定刑是七年以上有期徒刑且并处罚金，而贩卖1克JWH-203只相当于贩卖海洛因0.37克，符合《刑法》第347条第4款的规定，对应的法定刑是三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金。这还只是理论上的推算，若按照司法实践中的情形，贩卖两克以上的JWH-081就可以判处十五年有期徒刑、无期徒刑或者死刑，这样的量刑数量显然是畸形的。在《非法药物折算表》中，既有1克等同于100克海洛因的埃托啡，也有1克等同于0.005克海洛因的布桂嗪，这种差异极大的折算标准在司法实践中很难形成外观上罪刑相适应的认定规则。不仅如此，在不同的折算标准中，还经常出现不合理的折算结果。例如在《非法药物折算表》中1克等同于10克海洛因的硫代芬太尼，其衍生物β-羟基硫代芬太尼在《104种非药用类麻醉药品和精神药品管制品种依赖性折算表》中规定其1克等同于40克海洛因，而这两者在结构上差异极小，作为制造毒品的行为人，完全可以选择折算标准低的物质进行非法生产，从而规避刑罚。可见，将折算标准等同于量刑数量标准，是以毒品的自然属性完全取代法律属性，这一做法虽然简化了毒品犯罪量刑中的数量标准问题，提供了量刑数量标准有无的解决方案，但也会随之引发罪责刑不相适应的追问，以至于有的司法机关在办案中希望以2008年《全国部分法院审理毒品犯罪案件工作座谈会纪要》作为参考依据，即对于“尚未明确规定量刑数量标准，也不具备折算条件的，应由有关专业部门确定涉案毒品毒效的大小、有毒成分的多少、吸毒者对该毒品的依赖程度，综合考虑其致瘾癖性、戒断性、社会危害性等依法量刑。因条件限制不能确定的，可以参考涉案毒品非法交易的价格因素等，决定对被告人适用的刑罚，但一般不宜判处死刑立即执行”。然而这一规定中的“毒效”“成分”等要素根本无法厘清，缺乏基本的客观的且可量化的标准，这对于司法裁量来说缺乏最基本的可操作性，而“交易价格”之类的判断要素，也并非所有的涉毒行为都会涉及，不仅如此，适用这一条文则基本上排除了判处死刑立即执行的可能性，因此这一不需要依赖量刑数量标准的规则几乎没有适用空间，在实践中限于虚置。与之相对的，分级管制在确定毒品级别时已经考虑了“毒品毒效、依赖程度以及社会危害性”等要素，而且针对某一特定的级别已经规定了对应的法定刑标准，因此只需要确定毒品级别就可以达成司法适用的效果，不用再针对某一特定的毒品种类制定仅适用于该毒品的定罪量刑标准。可以想象的是，以分级为特征的管制模式，其毒品附表可以无限扩张，但是法定刑只设于分级条款之内，然而以分类为特征的管制模式，则需要在无限扩张的毒品附表之后，再无限地制定毒品的定罪量刑标准，这就意味着，伴随着毒品附表的扩张，相关的司法解释也会随之扩张，形成规范性文件案牍累积且难以穷尽的现象。
四、我国毒品分级管制的制度建构
我国的毒品管制措施，在制度建设上一直处于不断变动之中，新中国成立至今，制度化的毒品管制制度经历了从部门规章到统一立法的过程。在这一历时并不短暂的段落当中，对于毒品管制分级或分类的尝试都有涉及，虽然最终采取了形式化定义与简单列举相结合的毒品管制制度，但是在某些规范性文件中仍旧保留了分级的雏形，这些立法特征事实上反映出我国的毒品管制制度中对于毒品分级的选择性采纳，认可其在促进相关司法认定工作中的效能，这些业已成型的法律成果都可以作为我国毒品分级管制制度建构中的重要渊源。
（一）我国毒品分级管制的本土资源
我国的毒品管制立法在外观上呈现出分类加简单列举的形式，但是在管制措施上并未完全抛弃了分级的理念和立法建构，甚至在既往的立法中，已经有过分级管制的雏形。1987年颁布的《麻醉药品管理办法》第2条和1988年颁布的《精神药品管理办法》第2条，均对麻醉药品和精神药品的自然属性进行了实质描述，以成瘾性、身体依赖性等要素对麻醉药品和精神药品进行了定义，同时在《精神药品管理办法》第3条中，根据以上定义要素对精神药品进行了事实上的分级，即“依据精神药品使人体产生的依赖性和危害人体健康的程度，分为第一类和第二类”。此处虽将精神药品仍旧以“类”划分，但事实上考虑的却是分级要素，也就是“使人体产生的依赖性和危害人体健康的程度”，这些要素与域外毒品分级管制所考量的内容基本是契合的。值得玩味的是，在2005年施行的《麻醉药品和精神药品管理条例》中，反而删除了对麻醉药品和精神药品的实质定义，也删去了精神药品分类的依据，目前的麻醉药品和精神药品只有形式上的定义，而精神药品分为两类的区别也没有直接表明。也就是说，以往的规范性文件尚有事实意义上的毒品分级，但现行有效的条例在承继了大部分规范的基础上，反而否定了这一做法，采用了形式定义的方式，也放弃了毒品的分级管制方式。分析这一立法渊源的流变，我国毒情形势在20世纪80年代的急剧恶化是促进立法趋于“形式化”的根本因素——既然受管制的毒品都应当受到严格的惩戒，那么分级与否就显得不那么重要，不仅如此，当时的毒品种类较为有限，在不进行分级的前提下也可以达到立法所追求的目标。但是随着毒情形势逐渐趋于稳定以及毒品种类的多样化发展，特别是在当前策划类毒品导致毒品种类迅速扩张的背景下，完全不采用毒品分级管制，事实上已经阻碍了我国毒品管制的科学化进程，同时也显著消耗了本来就很稀缺的司法和行政资源。
事实上，我国的毒品立法并未完全否定分级管制，但仅仅体现在一些边缘的规范性文件中，例如国家食品药品监督管理局制定的《非法药物折算表》，该折算表将毒品分为“阿片类、苯丙胺类”等八类，其中阿片类分为“（一）药物依赖性（身体依赖性和精神依赖性）很强且医疗上不准许使用的品种；（二）药物依赖性强，但医疗上广泛使用的品种；（三）药物依赖性相对较弱，且医疗上广泛使用的品种”；苯丙胺类分为“（一）精神依赖性很强且医疗上不准使用的品种；（二）精神依赖性强但尚有医疗用途的品种；（三）精神依赖性相对较弱有医疗用途的品种”。这一划分是按照成瘾性和医疗用途的大小来划分的，较之于传统的类别和简单列举，实质上反映出毒品的属性差异，但是《非法药物折算表》在事实上已经建立了分级附表的基础上，只是将附表所列毒品简单折算成海洛因，并未构建级别所对应的法律评价，在折算标准上也存在着冲突的现象，例如，“乙酰阿尔法甲基芬太尼”被列入“药物依赖性（身体依赖性和精神依赖性）很强且医疗上不准许使用的品种”，其1克相当于海洛因10克，而“芬太尼”被列入“药物依赖性强，但医疗上广泛使用的品种”，但其1克相当于海洛因40克；又如“安眠酮”被列入“精神依赖性很强且医疗上不准使用的品种”，其1克相当于0.007克海洛因，而“γ-羟丁酸”被列入“精神依赖性强但尚有医疗用途的品种”，但其1克相当于1克海洛因。
这些现象显示出，《非法药物折算表》既没有将分类标准与《麻醉药品品种目录》与《精神药品品种目录》建立对应关系，其所采用的折算标准与分类标准也是完全割裂的。事实上《非法药物折算表》并没有影响到毒品管制目录的分类，而其折算也仅仅是以海洛因作为参照，考虑的是毒品的毒效大小，而折算表的分类中又并不考虑毒效性的判断，这就造成了有医疗用途但毒效性高的毒品折算数量比无医疗用途但毒效性低的毒品还要高出很多的现象。
不仅如此，在当前毒品分类的规范建构上，立法似乎也存在着内在的矛盾。例如《麻醉药品和精神药品管理条例》第3条第3款规定，“上市销售但尚未列入目录的药品和其他物质或者第二类精神药品发生滥用，已经造成或者可能造成严重社会危害的，国务院药品监督管理部门会同国务院公安部门、国务院卫生主管部门应当及时将该药品和该物质列入目录或者将该第二类精神药品调整为第一类精神药品。”也就是说，与“第二类精神药物”在价值判断上等同的，是“上市销售但尚未列入目录”的药品，而后者没有列入目录，显然不能在规范层面认定为毒品，这也就意味着“第二类精神药物”认定为毒品，还存在着语义逻辑上的矛盾，这也显示出毒品分类并未起到确切地区隔作用，难以对毒品与非毒品进行科学或规范的区分，这自然就会给执法与司法实践带来较大的问题。事实上，毒品管制并非维持某一特定的强度就能起到卓有成效的治理效果，在毒品管制制度中区分轻重缓急，以级别来作为划分管制强度的基本标准，对于毒品治理来说并非没有好处。需要注意的是，《非法药物折算表》事实上属于量刑规范，但是该表却是由“国家食品药品监督管理局”于2004年发布的，作为专门进行药品管理的机关，可能也只能将药品的药理属性，例如毒性、致瘾癖性作为折算标准，事实上并未考虑折算时的滥用程度、社会危害结果等现实因素。这在导致上述“倒挂”现象的同时，在其与其他规范性文件之间也难以协调。
最高人民法院《全国法院毒品犯罪审判工作座谈会纪要》（法[2015]129号）第（三）条规定，“走私、贩卖、运输、制造、非法持有两种以上毒品的，可以将不同种类的毒品分别折算为海洛因的数量，以折算后累加的毒品总量作为量刑的根据。对于刑法、司法解释或者其他规范性文件明确规定了定罪量刑数量标准的毒品，应当按照该毒品与海洛因定罪量刑数量标准的比例进行折算后累加。对于刑法、司法解释及其他规范性文件没有规定定罪量刑数量标准，但《非法药物折算表》规定了与海洛因的折算比例的毒品，可以按照《非法药物折算表》折算为海洛因后进行累加。对于既未规定定罪量刑数量标准，又不具备折算条件的毒品，综合考虑其致瘾癖性、社会危害性、数量、纯度等因素依法量刑。在裁判文书中，应当客观表述涉案毒品的种类和数量，并综合认定为数量大、数量较大或者少量毒品等，不明确表述将不同种类毒品进行折算后累加的毒品总量”。这就意味着，在混合型毒品中，《非法药物折算表》对于毒品的折算，事实上与其他规定了毒品量刑数量标准的规范性文件之间并非平行的关系，而是一种补充性的规定。在适用时应当按照规范性文件是否规定了量刑数量标准来选择适用对象，在缺乏规范性文件的前提下，才能适用《非法药物折算表》，当混合型毒品中涉及“有规范性文件规定量刑数量”和“无规范性文件规定量刑数量但有《非法药物折算表》列举”的毒品时，那就需要将后者折算成海洛因数量再累计，而如果混合型毒品中混杂有“既无规范性文件规定量刑数量也无《非法药物折算表》列举”的毒品时，那就只能综合认定，且不明确表述折算后的毒品总量。这使得《非法药物折算表》事实上能够发挥的空间并不充分，不仅如此，还很可能形成量刑数量完全缺失的窘境。
（二）我国毒品分级管制的建构路径
从以上对规范性文件的梳理可以看出，在目前的制度架构中，毒品分类规范本身就存在着一定的问题，而涉及毒品分级的理念和做法在某些规范性文件中仍有一定程度的保留，在某些场合依旧发挥着作用。因此在现有的毒品管制制度中引入毒品分级，并不需要打破现有的法律体系，同时还可以发挥毒品分级管制的优势。基于毒品分级较之于分类具有较大的制度优势以及我国现存的立法资源中也有相应的适用，将我国的毒品管制制度修订为分级管制，从规范架构层面来看并不复杂。
从制度设计上来看，仅需要在立法上完善以下几个部分。
其一是修订《麻醉药品和精神药品管理条例》以及附设的毒品品种目录，以毒品的成瘾性、滥用性、对人体的危害性以及社会危害性作为判断基础，将毒品进行分级划分。这一尝试并不会打破现有的毒品管制种类，可以避免对条例内容产生颠覆性的变动。但是比较棘手的是，我国的麻醉药品和精神药品虽然在立法策略上列入了同一条例，在规定具体毒品种类时又设置了两个附表，即《麻醉药品品种目录》和《精神药品品种目录》，那么意味着在保留这些文件已经管制的毒品种类时，需要分别进行分级工作。
其二是设定合理的分级管制主体和分级程序，毒品分级是动态的毒品管制制度，不仅需要对已经管制的毒品种类进行级别划定，还需要对以后可能出现的毒品设定分级的要素，以便于在论证毒品管制时将其划入适当的级别。对于这一部分的规范，在目前的毒品管制制度中是缺位的。《麻醉药品和精神药品管理条例》并没有设立毒品管制的机构和管制程序，仅仅规定“目录由国务院药品监督管理部门会同国务院公安部门、国务院卫生主管部门制定、调整并公布”，通过上文的梳理可以看出，毒品管制活动并不是常态化的工作，而且对于我国的毒品管制来说，尚无将已管制毒品调整出附表的先例。然而，在下位法《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》中，却对非药用类麻醉药品和精神药品的管制程序和机构作出了明确规定，即“国家禁毒办认为需要对特定非药用类麻醉药品和精神药品进行列管的，应当交由非药用类麻醉药品和精神药品专家委员会（以下简称专家委员会）进行风险评估和列管论证”，而专家委员会的组成是“由国务院公安部门、食品药品监督管理部门、卫生计生行政部门、工业和信息化管理部门、海关等部门的专业人员以及医学、药学、法学、司法鉴定、化工等领域的专家学者组成”，专家委员会对拟列管的物质进行风险评估和列管论证的要素在于“（一）成瘾性或者成瘾潜力；（二）对人身心健康的危害性；（三）非法制造、贩运或者走私活动情况；（四）滥用或者扩散情况；（五）造成国内、国际危害或者其他社会危害情况”。[ 《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》，第6条、第7条。]这一专家委员会的设置以及专家所需要进行的评估与论证要素，虽然目前仅用于“非药用类麻醉药品和精神药品”管制与否的依据，但其完全可以作为毒品管制主体以及分级要素对拟管制的毒品进行管制和级别设定。也就是说，目前我国已有的法律资源完全支持毒品分级的立法模式。
其三则是修订现有《刑法》、相关司法解释以及规范性文件，将影响毒品犯罪刑罚裁量的依据，从现有的单纯的数量标准，增设毒品级别作为量刑的基本参考，按照“级别+数量”的作为定量要素，取代之前“种类+数量”的判断方式，以毒品分级取代现行司法解释和相关规范性文件对毒品种类作出的折算标准，简化规范性文件的量刑规则。形成某一级别对应特定法定刑，而级别内部的毒品则根据现有的数量标准予以明确。这一修订可以对毒品级别对应的法定刑上限进行规范，确定大致的刑罚幅度，而级别内部的毒品，则按照是否具有既定的数量标准划分，如果有规范性文件已经规定了毒品数量标准，则仍旧继续适用，如果缺乏数量标准，则已级别对应的法定刑作为刑罚裁量标准，这就避免了当前“逐一明确数量”难以应对新类型毒品的缺陷，同时也修补了新类型毒品缺乏折算标准而缺乏量刑标准的问题。而且，上述修订既不会打破既有的禁毒立法体系，也能够平稳地将分级管制嵌入分类立法的形式中，对于麻醉药品和精神药品管理的现有规范和刑法对于毒品犯罪形成的规范体系也不会产生任何破坏性的影响。
结语毒品分级和分类管制是毒品管制立法形式差异的直观体现，但同时也反映出禁毒政策以及司法评价理念上的鸿沟。分级管制建立在毒品的自然属性之上，结合毒品滥用程度、社会危害大小等法律属性，是事实判断和价值判断综合考量的结果，而分类管制则仅考察毒品的自然属性，分类要素并不参与对毒品所衍生现象的评价，因此在分类之外，仍需通过立法逐一明确特定毒品种类所对应的法律后果。从立法理念来看，毒品分类并不考虑毒品政策的针对性以及毒情形势的变动性，分类仅仅是对毒品进行形式上的划分，而分级管制则充分考虑了不同毒品对社会产生的影响程度以及国家治理毒品的资源分配等要素，通过级别划分来调动稀缺的法律和社会资源，有针对性地打击防范危害性更大的毒品。从立法技术上看，分级管制建立的分级附表，直接与毒品的法律评价产生联动，使得法典简洁，条文紧凑。而分类管制不关注毒品的法律评价，在分类基础上仍需建立逐一厘定的裁判或评价规则，导致规范性文件纷繁复杂，且伴随着毒品种类增多，对于新增毒品的裁判依据仍旧需要继续进行创制。考察我国的禁毒立法，在既有的规范上并不排斥毒品分级，而现行的法律资源也能够支持分级管制的制度设计，我国应当建立以毒品的成瘾性、毒效性、滥用性以及社会危害性等要素为基础的毒品分级管制制度，既推动毒品立法不断科学化，保障禁毒政策的针对性和有效性，同时也确保在执法和司法过程中法律适用的统一性。
原文《毒品分级管制的理论意义与制度建构》发表于《公安学研究》2022年第1期
作者：包涵 法学博士
中国人民公安大学侦查学院副教授、博士研究生导师中国人民公安大学禁毒理论与政策研究中心研究员
